Dette må du vite om «særskilt klagenemnd»

Illustrasjonsfoto: iStock

Skrevet av:

Publisert:

19. februar 2021

Ny kommunelov fra 2018 medførte krav om en egen klagenemnd for mange av våre medlemmer. Vi ser på hvilke forpliktelser det kan gi for aksjeselskaper og interkommunale selskaper.

Med den nye kommuneloven kom det også en endring i forvaltningsloven § 28 andre ledd om klagenemnd for selvstendige rettssubjekter. Denne endringen har direkte betydning for de kommunalt eide selskapene som etter delegert myndighet fatter enkeltvedtak.

Samfunnsbedriftene har fått flere spørsmål om innholdet og rekkevidden av forpliktelser som følger av den nye bestemmelsen. Her får du vite hva ditt selskap må forholde seg til.

Krav om klagenemnd

I forbindelse med den nye kommuneloven ble det uttrykt ønske om å klargjøre hvem som skal stå for klagebehandlingen når et eget rettssubjekt treffer enkeltvedtak etter overført myndighet fra en kommune eller fylkeskommune.

For noen virksomheter følger det av særloven som gir hjemmel til å delegere myndighet, hvordan klageordningen er. Uklarheten som eksisterte gjaldt i de tilfeller hvor klagesystemet ikke fremgikk av den enkelte særloven. Dette er en situasjon som er vanlig for svært mange av våre medlemmer; for eksempel innen avfall ved søknader om fritak fra renovasjonsordningen, innen brann og redning ved vedtak om feiertilsyn, samt flere andre tilfeller.

For medlemmer med interkommunalt eierskap kunne det, inntil denne lovendringen kom, være uklart hvor klager over slike vedtak skulle rettes, og det har vært noe ulik praksis i ulike kommuner/samarbeid.

Etter å ha vurdert ulike alternativer i høringsrunden, besluttet lovgiver at en særskilt klagenemnd var det rette for slike selskaper. Kravet om en særskilt klagenemnd ble innført ved en endring i forvaltningsloven § 28, som trådte i kraft samtidig med ny kommunelov (ved første konstituering etter kommunevalget), ønsket lovgiver å klargjøre dette.

Hva regulerer bestemmelsen i forvaltningsloven?

Bestemmelsen i forvaltningsloven (fvl) § 28, andre ledd, andre punktum lyder:

«For enkeltvedtak som er truffet av egne rettssubjekter som har fått overført myndighet fra kommunen eller fylkeskommunen, er klageinstansen én eller flere særskilte klagenemnder som er oppnevnt av det øverste organet i rettssubjektet.»

To betingelser må være oppfylt for at en virksomhet må opprette en særskilt klagenemnd.

For det første må virksomheten regnes som et «eget rettssubjekt». Aksjeselskap (AS) og interkommunale selskaper (IKS) omfattes av denne ordlyden. Kommunale og fylkeskommunale foretak faller imidlertid utenfor denne reguleringen da de ikke er selvstendige rettssubjekter. Det samme gjelder enkelte andre samarbeid som er opprettet med hjemmel i kommuneloven. Vi vil i det følgende fokusere på de selskapene som har flere kommuner inne på eiersiden; altså IKS og interkommunale AS.

For det andre må kommunen ha delegert myndighet til å treffe enkeltvedtak som kan påklages. Enkeltvedtak er etter forvaltningsloven § 2 første ledd b) et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Slike vedtak kan påklages. Klager på andre beslutninger selskapet treffer – som for eksempel administrative beslutninger eller beslutninger om å inngå kontrakter, skal ikke behandles av den særskilte klagenemnda.

Dersom disse to betingelsene er oppfylt, skal «det øverste organet i rettssubjektet» oppnevne klagenemnd. I et AS er det generalforsamlingen, mens i et IKS er det representantskapet som skal oppnevne klagenemnden. Det er altså ikke kommunens oppgave.

For de fleste selskaper vil det være mest aktuelt å opprette én særskilt klagenemnd. I tilfeller hvor det er en stor saksmengde som skal behandles og mange klager innenfor ulike fagområder, kan det være aktuelt med flere klagenemnder, men dette er mindre aktuelt for våre medlemmer.

Bestemmelsen kan etter ordlyden se ut til å åpne for en særskilt klagenemnd i hver eierkommune for selskaper med flere kommuner som eiere. Det er imidlertid ikke riktig tolkning. I forarbeidene til kommuneloven, Prop. L 46 (2017-2018) punkt 19.5.2, kan man lese følgende om dette:

«…en slik klageordning (med klage til hver enkelt kommune) kan undergrave det forpliktende elementet i samarbeidet. Mange vil dessuten kunne komme til å klage for å få saken behandlet i hjemkommunen sin. En ordning med egne klagenemnder for hver av deltakerkommunene vil også kunne føre til forskjellsbehandling basert på hvilken kommune klagerne er bosatt i, noe som vil kunne redusere legitimiteten samarbeidet har i befolkningen.

Utvalget viser til at et annet argument mot denne løsningen er at den vil kunne gjøre det vanskelig for det interkommunale organet å praktisere regelverket i framtidige saker. Organet skal jo innrette seg etter praksisen fra klagebehandlingen. Med flere klagenemnder kan dette bli vanskelig dersom klageinstansene kommer til ulike resultater.

Departementet følger i proposisjonen punkt 19.5.4 opp med å slutte seg til at klagebehandlingen bør legges til særskilte klagenemnder og begrunner det hovedsakelig med at en slik ordning vil sikre en enhetlig praksis og bygge opp under samarbeidets forpliktende karakter.

Kravet om at klagenemnda skal være «særskilt» må tolkes slik at eierkommunene ikke kan ha instruksjonsmyndighet overfor nemnda i konkrete saker som skal avgjøres. Det følger også forutsetningsvis av forvaltningslovens system at ingen har instruksjonsrett over klageinstansen (se bl.a. forvaltningsloven § 34 om klageinstansens myndighet). Derfor har heller ikke representantskapets eller generalforsamlingens medlemmer slik instruksjonsmyndighet.

Hvem kan sitte i den særskilte klagenemnda?

Det fremgår ikke av forvaltningsloven eller av forarbeidene til bestemmelsen hvordan valg av klagenemnd skal skje. Det kan besluttes av deltakerkommunene (eierne) selv. Det er heller ikke gitt noen føringer eller begrensninger knyttet til oppnevning, sammensetning, hvor mange eller hvem som kan være deltakere i klagenemnden. Eierorganet til det enkelte selskapet er således gitt et handlingsrom.

Sivilombudsmannen har imidlertid i sak (2019/3089) uttalt at styret i et IKS ikke kan opptre som klageorgan for vedtak truffet av selskapets administrasjon i første instans.

Det er ellers naturlig å minne om at det finnes rettslige føringer etter forvaltningslovens habilitetsregler, som må ivaretas både ved oppnevning av nemndsmedlemmer og ved arbeid i konkrete saker i klagenemnda.

Hvilke regler gjelder for saksbehandlingen av klager?

Der selskapet treffer enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2, som påklages, vil klagebehandlingen i hovedtrekk se slik ut:

Klagen skal fremsettes for selskapet, som er det forvaltingsorganet som traff vedtaket. Dette følger av fvl. § 32 første ledd, bokstav a). Klagebehandlingen følger forvaltningslovens system.
Når selskapet mottar klagen, skal det som underinstans i klagesaken «foreta de undersøkelser klagen gir grunn til». Det er ikke lovpålagt å opprette et eget sekretariat for klagenemnda som skal forberede sakene. Dersom klagenemnda er sammensatt uten fagkompetanse eller forutsetninger for å saksbehandle selv, kan det likevel være hensiktsmessig å enten opprette et sekretariat eller sekretærfunksjon.
Selskapet kan oppheve eller endre vedtaket, dersom det finner klagen begrunnet. Dette betyr at selskapet har kompetanse til å omgjøre egne vedtak hvis det f.eks. ser det er feil ved innholdet eller saksbehandlingen.
Hvis selskapet etter denne vurderingen ikke opphever vedtaket eller treffer nytt vedtak, så skal saken oversendes til klageorganet (klageinstansen) «så snart den er tilrettelagt», jf. fvl. § 33 fjerde ledd. Dersom underinstansen/selskapet fastholder sitt vedtak etter klagen, er det vanlig at det lages et oversendelsesbrev som følger saken til klageorganet, der man f.eks. kommenterer de innsigelser som er reist i klagen og begrunner hvorfor de ikke er tatt til følge. Kopi av dette må som hovedregel også sendes til den som har klaget. Klageren kan på den måten få anledning til å kommentere eventuelle nye momenter som fremkommer i oversendelsen.
Det oppnevnte klageorganet kan deretter prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klagenemnda kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen/selskapet til helt eller delvis ny behandling. Klageorganets kompetanse fremgår av fvl. § 34. Sentralt står plikten til påse at saken er så godt opplyst som mulig før nytt vedtak treffes. Klageorganet kan i denne sammenheng også pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser.
Klageorganets vedtak kan som hovedregel ikke påklages videre. Klageorganets vedtak blir dermed det endelige vedtaket som får konkrete rettsvirkninger for den som vedtaket retter seg mot. Unntak kan tenkes i tilfeller der det følger av særlov at vedtaket likevel kan påklages til Statsforvalteren, departementet el. Når forvaltningens klagemuligheter er oppbrukte, har klageren adgang til å bringe saken inn for domstolen.
Kommunens administrasjon har ikke noen formell rolle i behandlingen av klagesaker truffet av selskaper som er interkommunalt eid.